事实上，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕156号）第28条、《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）第二十节之二、《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（发改投资〔2014〕2724号）第73条之3等，都将民事诉讼作为政府和社会资本合作项目合同纠纷的解决机制。

通知是以将一事实或法律状况向相对人传递为目的的行为，[19]属于具有表意内容但不决定法律效果的事实行为。我国《行政强制法》47条第2款规定的当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行正是如此。

[13]参见王小金、洪江波：《行政相对人不履行行政协议的救济规则》，载《公安学刊（浙江警察学院学报）》2017年第1期。这无疑在制度的正当性上会招致诘问，对此做法应予再行检视。行政机关无需相对人的同意便可单方面对其课予义务、赋授权利、下令禁止，并与其形成不平等、不对称、不可转换及不相互惠的等级化的法律关系。通过审视行政协议引入公共行政的功能，行政协议存在等级关系协议和对等关系协议两种类型。[11]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社2019年版，第281页。

进入专题： 行政协议 相对人不履行 。从这个意义上说，申请法院强制执行只是在等级化的行政法律关系中，用以确保行政上的义务履行的替代性手段。参见［德］汉斯· J ·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第一卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第487页。

首先，我国《宪法》13条未将征用关系限定于公对私一种情形。[20]参见前注[5]，蒋红珍文。[29]征用决定的法定审批程序就有担保行政行为合法性的意义。[16]针对消耗品而言，征用行为的目的仍然是使用，即使事实上会导致损耗，也不可能认为征用主体已取得所有权，只要被征用的消耗品未被使用或损毁，相对人就享有法律上的原物返还请求权。

云南、杭州、太原等地制定了专门的应急征用规范，其中也有部分程序规定。[10]在通过援用其他法律规则明确决定和命令主体之后，我国《突发事件应对法》10条的规范内容在于课予其应当及时公开的法定职责。

[7]参见叶必丰：《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》，载《法学研究》2011年第6期。其次，在征用目的上，我国《宪法》13条第3款规定为了公共利益才能征用，暗含着公共利益相对于私人利益的优越性，蕴含着公共利益作为对私有财产权的限制。[17]参见前注[5]，刘连泰文。因此我国《传染病防治法》45条规定，国务院有权在全国范围内跨区域调拨和征用物资，地方政府只能在本行政区域内行使征用权。

1.以人身安全保障为底线 我国《突发事件应对法》将征用的侵害限度明确为仅涉及财产权，这里的限制包括因财产权限制所产生对人身安全的间接影响。至于对跨区域权利人的征用决定能否送达，或者如何在事后补送，则属于具体操作层面的问题。2.我国《突发事件应对法》12条并非完全的准用性规则 法理上，按照规则的内容是否被直接地明确规定下来，可以将法律规则分为确定性规则、委任性规则和准用性规则。[11]参见前注[7]，叶必丰文。

[31]可见，作为事后补偿的主要依据，如果没有及时在事前登记制作并公示清单，征用主体将会承担后续行政诉讼中举证不能的不利后果。[26]正如王锴教授所言，本质内涵不受侵犯是指征用前必须考虑财产原有的功能的影响，如果导致原有功能出现不可逆转的损害或者无法再继续使用的，不应进行征用。

其次，根据我国《突发事件应对法》52条第1款的文义，其特殊性实质在于，明确了政府在履行统一领导职责或者组织处置突发事件时享有部门所没有的请求和要求权限。［德］汉斯· J ·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第399页。

在程序上，征用主体应当及时履行通知义务，提示被征用人前来申领补偿。摘要:  疫情防控中的行政征用属于典型的应急征用，其权限依据为我国《突发事件应对法》第12条。该条款中特别强调非国有财产，并非将国有财产排除在征用范围之外，而是指出国有财产征用的法律保留要求与私有财产征用不同，也就是说，国有财产征用的依据可以由低于法律位阶的其他法规范来创设。在此前提下，我国《突发事件应对法》12条赋予这些主体可以行使应急征用的权力。蒋红珍：《疫情防控中的征用补偿：适用范围的思考》，载《财经法学》2020年第3期。宪法、法律允许行政机关在补偿的基础上采取公民财产权限制的征用措施。

[12]同前注[1]，李飞主编书，第45页。因此两者并无冲突，该法第12条的征用主体并不因第52条的规定而缩限。

[24]参见孟涛：《中国非常法律的形成、现状与未来》，载《中国社会科学》2011年第2期。消耗品征用所导致的损害后果，是否超出现行法上规范的限度，乃至有另行立法的必要，取决于被征用者的权益能否得到妥善保障。

这种限制存在合法性争议，有观点认为征用主体应当主动补偿，而不是要求财产权人申请补偿。[28] （二）应急征用实施的基本法律程序 除实体层面的合理性标准之外，应急征用行为还应当具备最基本的程序要件。

笔者则认为，《突发事件应对法》12条的文义上，并无区分征用财产的公私属性，且考察实定法中的相关规定，也可以发现国有财产的征用条款的确存在。[17] 首先，在法律关系上，作为应急征用根据的我国《宪法》13条只规定对私有财产的征收，要处理的是国家与公民的关系，并且，根据我国《突发事件应对法》52条的规定，地方政府如有需要，只能请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援。其中，准用性规则是指，没有规定行为规则的内容，但明确指出可以援用其他法律规则来界定本规则内容的法律规则。2.决定送达 在紧急情况下，征用主体未与被征用相对人协商一致，或者在实施征用前无法送达书面决定等情形，都属于应急管理中的常态。

[30]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7版），北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第189-190页。关于应急征用实施中的主体权限问题，无论是实务界抑或学界均对我国《突发事件应对法》12条的内容和结构理解存有分歧，[5]主要争议包括应急征用权限的法定主体是否包括政府职能部门、应急征用权限所指向的客体能否明确、应急征用权运行的法律控制机制是什么，等等。

作为一种提高应急管理效率的工作机制，笔者对国有财产适用调用表示一定的认同，针对国有财产与私人财产，紧急状态时分别实施调用和征用确实有利于提高资源集中的效率，但是调用机制不可能涵盖全部国有财产。法律上不存在牺牲小我、拯救大我的行政正当性。

反之，政府的合法性资源就可能减损。[16]参见王兆国：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上。

其二，征用消耗品的权利保障仍可通过征用补偿机制来实现。[33]作为行为应急补偿理论基础的公民负担平等，在我国一般仅指特别牺牲理论，但是德国法上还有严重性理论和财产的状态约束性理论，这些在实务界和理论界说法不同但实质相同的标准，根源都是国民负担平等的一般法律思想。理论上，法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。其理由有以下三个方面。

[21]有观点认为，应当以权利人属地来判断征用的行使区域，征用过境物资属于跨区域征用，只能由国务院来实施征用，因此疫情期间某地政府征用过境物资显属越权违法。[6] 2.特殊规定优于一般规定 在特别法优于一般法的基础之上，特殊规定优于一般规定是一种更全面的观点。

根据我国《突发事件应对法》12条的规定，应对突发事件的有关人民政府及其部门是应急征用权限的法定主体。组织法或行为法上的行政主体究竟享有何种权力和限度是行政法治的逻辑起点，尤其是，对作为常态行政例外的应急管理而言，由于特殊而紧迫的公共利益需求，往往要淡化法律的过程性控制，主要是以行政结果为导向，因此权限就成为型塑应急征用制度的法释义核心。

与此同时，应急征用在情理上而言，是国家为公共利益而向社会公众发出的求助，因此决定书的格式内容应当载明身份信息、职权依据、征用事由、告知救济权利。[22]参见王宾：《疫情防控下政府征用行为的合法性》，载规制与公法微信公众号，2020年2月10日访问。